联合国的职能

那么，面临日益迫近的洪水，联合国能做些什么呢？一个千疮百孔的脆弱组织怎能担当领导全球变革的大任？联合国连卢旺达和波斯尼亚的危机都解决不了，又怎能挑起全球维和的重担？这些都是实实在在的问题。为了清晰回答上述问题，我必须对一些概念进行分类。许多门外汉认为联合国就是一个机构。实际上，它是由许多机构组成的大家庭。有些机构是独立的，例如联合国开发计划署和联合国儿童基金会。但是联合国有三个最核心的部门，各自扮演不同的关键角色，它们是：联合国安理会、联合国大会和联合国秘书处。联合国安理会代表了贵族的利益。其中五大常任理事国（美国，俄罗斯，中国，英国，法国）享有极大权力。联合国宪章要求安理会“对世界和平与安全问题负主要责任”，所以在处理战争与和平问题时，这个机构是惟一得到授权的实体。15个安理会成员国通过的决议可以约束所有188个会员国。联合国大会代表了广大人民的利益。全部188个会员国，在主权平等的前提下，在联大都享有同等的表决权。但是联大决议并不具有约束性，它一般都是以协商一致的方式通过，所以最多可以算是建议。最后轮到秘书处了，它实际上只是联合国决议的执行工具。从理论上说，它应该对联合国大会负责，但在实际操作中它更偏重于安理会（在秘书长的任免问题上，安理会有决定权）。联合国秘书长有权提出独立的动议和法案，但仅限于一种道德上的约束，因此秘书长的个人名望和道德水平显得十分重要。在这个日益相互依存的世界里，联合国将处于一个新的地位，而其中的各个机构也将做出不同的贡献。我举几个例子也许能使眼前的景象更清晰。首先，制订规则将会成为联合国职能中最重要的一点。随着世界的不断变化，我们需要新的规则来促进全球多边进程。如果我们着手制订新的规则，这将是一个共同协商的形式（也注定是一个痛苦的过程）。制定出来的规则要转化成具有约束力的法律条文，这个过程必须由联合国来完成。海洋法、环境协约、地雷法、国际法庭公约，所有的全球新规则都必须由联大牵头制定，或者在联大分支机构的会议上讨论通过（例如，里约热内卢，哥本哈根和北京峰会）。如果没有联大（或类似的组织），整个世界就会在旧制度中瘫痪。事实上，正是由于联合国使这些新规则合法化，整个国际社会才能在尊重人权的基础上前进。第二，为了处理随时可能发生的特殊危机（例如，东帝汶，科索沃和塞拉利昂），同时吸引全球的注意力，世界各国应该同意一项均摊负担的程序。如今一些纠纷主要在联合国外部解决（如科索沃危机）。但是这些问题最终仍然需要经联合国处理，这样才能获得国际合法性。事实上，并非每个国家都介入所有的争端。在一次冲突中哪个国家起领导作用是由一系列因素决定的，其中包括地理位置、政治利益、条约关系和文化渊源等等。例如，在美国的大力推动下，同时由于历史和地理方面的原因，澳大利亚在解决东帝汶问题中发挥了领导作用。但是没有联合国安理会的授权和其他周边国家的参与，澳大利亚是不能擅自干涉这项事务的。任何一项联合国维和行动的实施都标志着，全世界将作为一个整体对某个特别的问题负责。在联合国安理会介入之前，西非维和部队（ECOMOG，是西非国家经济共同体停火监督组织，也就是西非维和部队的英文缩写——译者注）必须向塞拉里昂政府给付军费，但是当联合国接管之后，这笔开支就由188个国家分摊了。只有联合国安理会才有权做出这样的决定。联合国大会所能提供的是道义和智力上的领导。在我们这个拥有60亿人口的星球上，有一个人是全人类共同利益的代表，那就是联合国秘书长。因此，在他演讲的时候，他能够把所有人吸引到需要关注的地方，这种能力是其他所有人都不具备的。现任的秘书长是科菲·安南先生，他敢于大胆提出许多新的建议。例如，在应对波斯尼亚、卢旺达和科索沃危机的时候，他曾经提出当大规模违反人道主义的事件发生时，国际社会有权对主权国家进行人道主义干涉。这的确是个大胆的想法，其他国际社会领导人没有勇气做到这一点。以上的几个例子使我们看到，在一个新世界里联合国能够发挥建设性的作用。这种作用是其他组织机构无法取代的。西方八国集团（G8）的领导人们虽然有时也能够对国际事务做出关键性的决定，比如他们可以影响国际金融市场（thePlazaAccord——广场协定，是指1985年9月美国联合其他西方国家压迫日本签署的让日元升值的协议，后来也被经济学家看成日本经济由盛转衰的诱因之一[译者注]），但是在真正的世界范围内，他们无法将本国的观点强加给其他的国家（因为他们没有安理会的权威），也不能取得国际社会承认的合法地位（因为他们没有得到联大的认可）。在现代社会里，富国并没有权力决定全球的命运，西方八个国家也并不能代表整个国际社会。只有联合国或者秘书长才有权裁决国际事务，因为他们的行为是得到法律授权的。美国总统克林顿在1999年9月的联大上曾指出，联合国是一个必不可少的机构。