全球性关注

21世纪的联合国：蒸蒸日上还是日薄西山？我曾经两次出任新加坡驻联合国大使，这在我的外交生涯中算是一个巧合。我的印度祖先们会把这看成命运的安排：因为我的生日恰好是联合国日。因此，我对联合国怀有深厚的感情。在那些精明的战略思想家看来，凡是为联合国辩护的人都是愚蠢的。然而，联合国的确需要强有力的支持。这正是本篇文章努力要做的事情。在这个过程中，我不得不直接处理联合国所面临的最大威胁：世界惟一超级大国对它的态度。至此，读者们已经感觉到我是一个悖论爱好者。的确，这里也存在着一个巨大的悖论：一个强大的联合国能够维护而不是违背美国的基本利益。不幸的是，美国的学者们都没有勇气站出来为联合国辩护。因此，为了完整起见，这篇文章还收录了1986年10月我在《华尔街时报》上发表的一篇短文。虽然事隔14年，但那篇文章仍然有力地强调了本文的中心论点。我在撰写有关联合国和世界事务的文章时，总会得出一个令人痛苦的结论：当讨论全球问题时，许多西方学者很难对非西方的观点表示理解和同情。但是全球非西方国家的人口占到了87%。当全球不断收缩时，非西方的观念和视角必将占有更大的比重。在本文的下一阶段，我将致力于教育西方听众，告诉他们在理解国际问题上不能再使用纯粹的西方观念。那个时代已经结束了。有关联合国的一个简单但令人吃惊的悖论是：在今天这个历史性时刻，国际社会对联合国的需求是最大的，但是联合国仍然存在一个真正的弱点，它面临着重蹈国际联盟覆辙的危险。这并不是联合国发展的必然结果，但这种结果仍然是可能产生的。一个同样悲观的现实是，即使联合国能够存活下来，那么在本世纪的多数时间里，它也会以一种不健全的形式出现。它再也不能担任国际社会的主角，而将被视为一件国际储藏品，随着时间的流逝而蹒跚挪动。未来联合国最不可能实现的一种假设是，联合国将发展成一个充满活力的多边国际组织，它终将迎来属于自己的历史时刻。也就是说，在全球化的驱动下，整装待发的联合国，将会妥善处理整个世界互相依赖、互相联系的新型关系。为了更好地理解这一历史时刻的到来，我们应该认真阅读秘书长先生在联合国千年峰会上发表的那篇醒目的报告。这篇报告清楚地描述了人类在21世纪所面临的任务，以及联合国作为一个强有力的工具如何去应对这些问题。这篇报告的分析是清晰而冷静的，读完之后，我们很难相信今天的联合国会处于这种不稳定的状态。我写这篇文章的目的就是要解释联合国是如何一步一步走向今天所处的窘境。无数关于联合国的文章，包括美国批评者的叫嚣，都避开了其中真正危险的问题。而本文试图从一个新的视角分析联合国失败的原因。也许在分析的过程中我会提出一些重塑联合国的建议。我们必须承认，尽管联合国的复兴在今天看来前途渺茫，但是2000年的千年峰会的确给了全世界一个不同的印象。自从联合国成立之日起，它就被国家间的暗中串谋所困扰，而所有的大国对于这一点都持默许的态度，就像冷战中美国和苏联的态度一样。这些大国认为，联合国力量的削弱会使它们所处的状况变得更好。它们都希望出现一个顺从自己的联合国，但是它们所谋求的利益都因为相互冲突而抵消掉了。这样看来，在它存在的大部分时间里，联合国所遭到削弱并不出于意外，而完全是由大国的阴谋造成的。脆弱时刻目前，联合国面临的最大威胁是财政问题。虽然美国是联合国会费的最大捐献国，但自从里根总统上台之后它就拒付会费了，至今欠款已达17亿美元之多。为了解决这个问题，美国参议院做出了很大的努力，它们于1999通过了赫尔姆斯·伯顿法案。其中规定，如果联合国常规与维和预算能从以前的25%和31%分别降至22%和25%，那么美国就归还9亿2600万欠款。这些要求似乎令人难以容忍。当美国享受巨大繁荣的时代（当它所占的全球GNP上升至27%的时候），它却要求其他国家分担他应缴的联合国会费。更令人惊讶的是，作为联合国机构的主要受益国，美国在财政和其他事务上都获利颇丰。惟一挽回面子的是，美国负责的官员私下里承认，这些要求显然是过分了。至于联合国的财政危机如何解决，我不能够做出预测。显然，如果这个问题能够得到一次性的彻底解决，将有利于联合国的长期利益。在美国常驻联合国大使理查德·荷尔布鲁克的领导下，美国活跃的外交会导致一个怪圈的出现，即：最富有的国家要求那些比它贫穷的国家支付更多的会费。制订出一项新的会费缴纳体系，能同时让所有国家感到公平，这简直是一个不可完成的艰巨任务。美国的那种做法必然会失败，因为作为世界上最富有的国家缴纳的会费却较少。真正的问题：权力不管财政危机的结果如何，它都不能解决削弱联合国实力的真正问题：权力的争夺。哈马舍尔德秘书长为了把联合国建设为正义而独立的国际组织，做出了最后的贡献。然而，当时的大国却达成了一致：尽管它们相互间利益冲突，但是存在一个半独立的顺从的联合国对大家都有好处。因此，在过去的几十年里，联合国在国际社会中总是屈居外围地位。虽然联合国宪章中明确指出“安理会对世界和平与安全负有主要责任”，但是在一些至关重要的国际问题上（例如越南战争，中东和平进程。尽管最初有联合国的参与。），联合国仍然被迫置身事外。过去的几十年里，联合国虽然发展很慢，但在国际事务中也并非处于完全消极的状态。历任明智的秘书长们已经用心安排，让联合国在那些大国利益交错的地区发挥积极的作用。在维持世界和平方面，联合国的确做出了很大的努力，所以得到诺贝尔和平奖也是应该的。古巴导弹危机的解决也部分有赖于联合国的调停。如果没有联合国的保护，第一次海湾战争不会轻易取得胜利。德奎利亚尔秘书长利用冷战结束的时机，成功解决了一些持续升温的地区冲突，这些地区包括：萨尔瓦多，伊朗和伊拉克，纳米比亚以及莫桑比克。他的一位重要助手，杰安妮·皮科（GianniPicco）甚至不惜冒着生命危险帮助黎巴嫩解决了人质危机。在所有联合国成员中，冒死解救美国公民的并不止他一人。联合国在人道主义救援方面也做了大量实质性的工作。简而言之，自从建立以来，联合国对国际社会做出了巨大贡献，但是它的许多工作都被忽视和低估了。说实话，鉴于联合国的所作所为，舆论并没有给它应得的荣誉。尽管如此，当人们书写20世纪历史的时候，联合国至少能占有一席之地。大多数历史学家不会把联合国描绘成20世纪世界舞台上的主角。要想在新世纪改变这一点，除非世界大国都能够认可这一观点，即：一个强大的联合国对维护各国的利益大有好处。但是至今为止，还没有国家做出这样的决定。在过去的二十年间，美国是对联合国破坏最大的一股势力。20世纪70年代至80年代早期，联合国大会和其他一些多边论坛基本上是由第三世界国家把持；对此，美国反应强烈并采取非理性的措施对联合国机构加以破坏。但是当第三世界结束对这些组织的主导之后，美国对联合国的破坏仍在继续，而且经常以混乱的形式出现。正如格内·里昂斯（GeneLyons）所说：“在改革联合国管理体制、冗杂机构、重复计划和财务审计方面，美国一直纠缠不休。这些做法并非无事生非，但是它显然没有考虑到世界发展的趋势以及联合国怎样去应对。”近来美国攻击联合国的行为众人皆知，我在这里就不再重复了。但与此矛盾的是，美国也为联合国提供了最后的希望。在21世纪的前夜，我们显然生活在一个单极化的世界里。在这个世界里，华盛顿特区做出的决定是最关键的。如今，在美国没有哪个高层人士相信联合国的壮大会有益于本国的核心利益。这也正好可以解释为什么在美国政界，联合国被当作一个政治足球踢来踢去，目的在于谋求其他的利益（例如，国会议员克里斯·史密斯巧妙地将一项联合国决议和流产问题联系起来）。如果有一位勇敢的美国高层人士敢于违背所谓的政治正确性，敢于站出来说话，那就会引发人们对美国的联合国政策进行深刻反思。对此格内·里昂斯写道：“世界已经变化了，但美国对联合国的政策还在墨守成规。”作为一个开放国家，美国人在思考国际问题的时候却易于坚持成见。在这一点上，联合国当然也未能因此幸免。